HIẾN PHÁP VÀ QUYỀN CHẤT VẤN CHÍNH PHỦ
TS Nguyễn Sỹ Phương*, theo Tia Sáng
Đề án “tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động Quốc hội“ với đề xuất, “Quốc hội sẽ tăng cường hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn“… may mắn ra đời đúng vào giai đoạn sửa đổi Hiến pháp. Bởi quyền và khả năng chất vấn chính phủ hoàn toàn do Hiến pháp định đoạt, một khi không giải quyết được từ nền tảng gốc rễ này, thì đề án có đặt ra mục tiêu cao cả, biện pháp thần kỳ tới mấy, cũng không thể vượt qua giới hạn Hiến pháp cho phép, tức không khả thi, giá trị chỉ như một bản luận án khoa học thuần túy.
Quyền chất vấn chính phủ được hiến định gián tiếp ở nhiều nước, hoặc trực tiếp như Hiến pháp nước ta năm 1992, điều 98 quy định: Đại biểu Quốc hội có “quyền” chất vấn tất cả, từ “Chủ tịch nước” tới cấp thấp nhất “các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang”. Phiá được chất vấn “phải“ trả lời. Hiến pháp Trung Quốc năm 1982, điều 73 cũng tương tự, chỉ khác phạm vi hẹp hơn, giới hạn chỉ trong “phiên họp“ và chỉ nhắm vào chính phủ cùng các bộ và ủy ban (như thực tế các phiên chất vấn ở Quộc hội ta hiện nay). Hiến pháp Đức hiện hành, điều 43, còn đi xa hơn không chỉ nói mà cả hành động: “Quốc hội và các Ủy ban có thể đòi bất cứ thành viên nào của chính phủ hiện diện“.
Khác với người dân được phép làm tất cả chỉ trừ những gì luật pháp cấm, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước chỉ được làm những gì luật pháp cho phép, do đó để thực hiện được quyền chất vấn hiến định cần đưa ra được những chuẩn mực, thước đo, quy tắc xử sự của một văn bản pháp lý buộc cả hai phiá chất vấn và bị chất vấn phải tự động thực hiện nếu không sẽ bị chế tài (điều kiện cần).
Có thể nhận thấy điều kiện cần đó qua thiết chế cơ quan lập pháp Đức, về quyền chất vấn hiến định, Luật Hoạt động Quốc hội Đức quy định thi hành chi tiết, với những chuẩn mực, thước đo, quy tắc xử sự, chặt chẽ, không thể thực hiện khác đi theo động cơ hay nhận thức chủ quan cá nhân, hoặc bởi bất cứ áp lực nào. Phụ lục 4, Mục 1, Quyền chất vấn, quy định: Mỗi tuần họp Quốc hội đều có phiên chất vấn không quá 180 phút, mỗi nghị sỹ có quyền đặt tối đa 2 câu hỏi, mỗi câu không qúa 2 điểm, yêu cầu chính phủ trả lời miệng. Câu hỏi và trả lời phải ngắn, đi vào vụ việc cụ thể, không được nhận xét đánh giá chung chung. Người hỏi có quyền lục vấn tiếp người trả lời không qúa 2 câu. Người điều khiển phiên họp chỉ được phép cắt câu hỏi lục vấn khi không liên quan tới câu hỏi chính. Mục 2: Thủ tục đặt câu hỏi: Câu hỏi phải gửi Chủ tịch Quốc hội trước 10 giờ ngày thứ 6 của tuần họp trước , đồng gửi Chính phủ trước 12 giờ, và chỉ được đưa vào nghị trình khi thoả mãn đòi hỏi ở mục 1. Những câu hỏi khẩn cấp phải trình trước 12 giờ của ngày trước đó. Mục 3: Chủ tịch Quốc hội mời chất vấn theo số thứ tự câu hỏi và tên người hỏi. Những câu hỏi khẩn cấp sẽ ưu tiên trước. Câu hỏi chỉ được trả lời miệng khi có mặt người hỏi; nếu không, sẽ được trả lời bằng văn bản nếu người hỏi đề nghị trước phiên họp với Chủ tịch Quốc hội. Những câu hỏi hết thời gian trả lời, Chính phủ phải trả lời bằng văn bản, cũng được đưa vào biên bản cuộc họp. Mục 4: Câu hỏi bằng văn bản: Mỗi Nghị sỹ có quyền, mỗi tháng gửi Chính phủ tối đa 4 câu hỏi, và Chính phủ trả lời bằng văn bản sau khi nhận trong vòng 1 tuần. Nếu quá thời hạn trả lời, người hỏi có thể đòi phải trả lời miệng đầu tiên trong phiên chất vấn tiếp đó. Nếu Chính phủ trả lời kịp trước khi chất vấn, thì tại phiên chất vấn phải giải thích lý do chậm trễ. Phụ lục 7: Quyền tìm hiểu công việc Chính phủ, được quy định tiến hành vào thứ 4 tuần họp, từ 13 giờ – 13 giờ 30. Nghị sỹ được phép hỏi miệng không cần gửi câu hỏi trước như phiên chất vấn, để biết về những vấn đề bàn thảo trong cuộc họp định kỳ hàng tuần của Chính phủ trước đó. Trước khi bắt đầu, đại diện Chính phủ được nói lời mở đầu, nếu có người yêu cầu, không quá 5 phút.
Với những chuẩn mực pháp lý đong đo đếm được trên, trong năm 2011, nghị sỹ Đức đã chất vấn Chính phủ tới 6.545 câu hỏi, tính ra mỗi nghị sỹ chất vấn Chính phủ trên 10 câu trong 1 năm, chưa kể các câu lục vấn.
Quyền chất vấn được hiến định, luật hoá, chỉ mới là tiền đề, tức điều kiện cần, muốn thực hiện được phải có điều kiện đủ, tức Quốc hội phải đủ khả năng, thực lực thực hiện quyền chất vấn đó, nếu không sẽ “lực bất tòng tâm“. Muốn biết thực lực Quốc hội cỡ bao nhiểu là đủ so với quyền chất vấn đặt ra trong đề án “tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động Quốc hội“, cần phải lượng hoá được điểm xuất phát thực lực Quốc hội ta hiện nay, trong các mối quan hệ so sánh.Khối lượng lập pháp 5 năm nhiệm kỳ trước, Quốc hội ta ban hành được 68 luật và 12 nghị quyết, tương đương 20 văn bản lập pháp / năm. Để hình dung độ lớn của nó, có thể tham khảo con số đó ở Đức tương đồng dân số và diện tích như nước ta. Cùng nhiệm kỳ đó, Quốc hội họ thông qua tới 101 luật, gấp chừng 505 % nước ta. Để có kết qủa trên, họ phải họp 69 phiên toàn thể, bình quân mỗi tháng 5 phiên, mỗi tuần hơn 1 phiên với ít nhất 1 buổi chất vấn, chưa kể chất vấn tại các ủy ban; ở ta số phiên họp chỉ giới hạn trong 2 kỳ tập trung của 1 năm, với mỗi kỳ chỉ 1 phiên chất vấn, ước bằng khoảng 2/69 của họ.
Sự khác nhau về công sức bỏ ra và kết qủa đạt được ở trên, bắt nguồn trực tiếp từ tương quan so sánh thực lực 2 bên. Quốc hội ta chỉ có 494 đại biểu, trong đó lại chỉ có 100 đại biểu chuyên trách, nếu quy đổi thời lượng làm việc 2 kiêm nhiệm tối đa bằng 1 chuyên trách, thì thực tế chỉ còn 297 đại biểu, chưa bằng một nửa so với Đức 622 nghị sỹ. Nếu lấy lịch làm việc quy đổi, quốc hội Đức làm việc liên tục 11 tháng (trừ nghỉ phép 1 tháng), mỗi tháng 2,25 tuần họp liên tục, so với quốc hội ta chỉ làm việc tập trung 2 tháng x 4,5 tuần/tháng, thì thời lượng Quốc hội họ làm việc gấp gần 3 lần ta. Nếu cộng chung cả yếu tố chênh lệch số đại biểu, thì thời lượng quốc hội họ làm việc gấp tới 6 lần ta. Đã thế, mỗi nghị sỹ họ được cấp ngân sách đủ trả lương cho 3 trình độ đại học giúp việc / 1 nghị sỹ, nghĩa là qũy thời gian của 1 nghị sỹ họ gấp 4 lần ta chỉ mình đại biểu quốc hội “đơn thương độc mã“. Cộng tiếp yếu tố này, thời lượng họ làm việc nhiều gấp ta ước 24 lần.
Giả sử chất lượng văn bản luật ngang nhau, lấy số văn bản luật 2 bên đã hoàn thành chia cho tổng thời lượng thực hiện, để so sánh, thì năng suất họ chỉ bằng 20% ở ta, nghĩa là nghị sỹ ta nỗ lực gấp họ 4 lần. Ngược lại, nếu giả thiết 2 bên trình độ và nỗ lực ngang nhau, thì do thời lượng chi phí của họ gấp 24 lần ta, nên văn bản luật của họ không chỉ số lượng gấp ta hơn 5 lần, mà chất lượng cũng gấp ta tới 4 lần. Thực tế không thể định lượng tuyệt đối, nhưng chắc chắn tỷ lệ giữa 2 nước phải nằm trong khoảng 2 giới hạn giả định trên.
Nếu điều kiện cần cho đề án, có thể dễ dàng tham khảo chọn lọc văn bản luật pháp các nước tiên tiến, như đưa ra quy định số lượng, thời lượng, trách nhiệm chất vấn và trả lời chất vấn tương tự cách thức của Đức chẳng hạn, thì việc bảo đảm điều kiện đủ, tức để Quốc hội đủ khả năng thực hiện nó, khắc phục thực lực hiện nay như đã dẫn, lại đặt ra hàng loạt vấn đề cải cách thể chế, mà đối tượng đầu tiên chính là bản thân Quốc hội, và trước hết phải bắt đầu từ nền tảng các điều khoản Hiến pháp liên quan. Bởi chính Hiến pháp 1992 đã giới hạn khả năng chất vấn của Quốc hội cả về lực lượng lẫn thời gian. Về thời gian hoạt động của Quốc hội, điều 86 Hiến pháp đã giới hạn sẵn: Quốc hội mỗi năm 2 kỳ họp, vô hình trung đặt Quốc hội vào tình thế bất khả kháng, dù năng lực ý chí cao tới đâu, cũng không thể chất vấn tầm cấp như Đức cần 11 tháng họp định kỳ. Về lực lượng, đã gọi là Đại biểu Quốc hội, thì họ chỉ đóng vai trò đại biểu, xuất phát từ bầu cử, chứ không phải toàn những nhà thông thái “tài tử chính trị“, nên cần phải đầu tư công sức thời gian cật lực cho công việc, may ra mới hoàn thành được trọng trách cao cả nhất do cử tri giao phó, nhưng Điều 100 Hiến pháp không thể chế tài họ, mà chỉ có thể kêu gọi tinh thần: “Đại biểu Quốc hội phải dành thời gian để làm nhiệm vụ đại biểu“, xuất phát từ thiết chế Quốc hội cơ cấu Đại biểu không chuyên nghiệp, tức không dùng 100% qũy thời gian làm việc, không sống bằng tiền lương nghị sỹ, làm sao đủ thời gian tâm huyết, để có thể chất vấn “đúng“ và “trúng“ ? Ở Đức lao động thời lượng như vậy được gọi lao động bán phần hay làm thêm. Họ không đủ khả năng và cũng không thể đòi họ đóng vai trò chuyên gia cho công việc đó !
——
* TS. CHLB Đức
* TS. CHLB Đức
___
Tiếng Nói Dân Chủ là diễn đàn chia sẻ những quan điểm dân chủ từ nhiều nơi khác nhau. Ban Biên Tập không chịu trách nhiệm nội dung các bài viết đã được đăng tải, cũng như bài viết không nhất thiết phản ánh quan điểm của Tiếng Nói Dân Chủ.